Il testo del ricorso.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
REGIONALE PER L’EMILIA ROMAGNA
SEZIONE DI PARMA
RICORSO
promosso dai Sig.ri BALLERINI ALESSANDRO, BOTTAZZI ALBERTO, CAGNANI ALFREDO, CARUSO GIUSEPPE, FOTI TOMMASO, GIROMETTA MARIA LUCIA, GORGNI BOTTEGO EMILIO, MANCIOPPI PAOLO, MAZZA CARLO, MAZZONI CARLO, PAPARO ANDREA, POLLASTRI ANDREA, PUTZU FILIBERTO, SALICE LUIGI, TASSI MARCO, TRESPIDI MASSIMO, rappresentati e difesi congiuntamente e disgiuntamente dal Prof. Avv. Antonio Carullo e dall’Avv. Fabio Massimo Cantarelli, ed elettivamente domiciliati nello studio dell’ultimo, sito in Parma, Strada del Conservatorio, 33, come da mandato a margine del presente atto,
contro
COMUNE DI PIACENZA, in persona del Sindaco p.t.
e nei confronti di
SIG. FERRARI CLAUDIO, nato a San Colombano al Lambro (MI) il 21/08/1961, residente in Piacenza, Via Diofebo Negrotti, 24;
SIG. GRILLI GIUSEPPE, nato a Catanzaro (CZ) il 05/09/1948, residente in Piacenza, Via Egidio Carella, 10;
SIG. ROMERSI PIERANGELO, nato a Piacenza il 20/07/1973, residente in Piacenza, Via Luigi Zoni, 18;
SIG. PASQUALI EMANUELE, nato a Piacenza il 29/03/1974, residente in Piacenza, Via Augusto Balsamo, 23;
SIG. RICCIARDI AVV. BENEDETTO, nato a Napoli il 15/06/1946, residente in Piacenza, Via San Tommaso 13/A;
per l’annullamento previa sospensiva

del provvedimento approvato con delibera del Consiglio Comunale di Piacenza del 1 ottobre 2004, di cui al verbale n. 185, con oggetto: “surrogazione del Sig. Carini Ernesto, cessato dalla carica di consigliere comunale a seguito dell’accettazione della nomina alla carica di assessore comunale” (artt. 45, 64 dlgs. n. 267/00)

del provvedimento approvato con delibera del Consiglio Comunale di Piacenza del 1 ottobre 2004, di cui al verbale n. 186, con oggetto: “surrogazione del Sig. Dosi Paolo, cessato dalla carica di consigliere comunale a seguito dell’accettazione della nomina alla carica di assessore comunale” (artt. 45, 64 dlgs. n. 267/00)

del provvedimento approvato con delibera del Consiglio Comunale di Piacenza del 1 ottobre 2004, di cui al verbale n. 187, con oggetto: “surrogazione del Sig. Squeri Aleberto [rectius: Alberto], cessato dalla carica di consigliere comunale a seguito dell’accettazione della nomina alla carica di assessore comunale” (artt. 45, 64 dlgs. n. 267/00)

del provvedimento approvato con delibera del Consiglio Comunale di Piacenza del 1 ottobre 2004, di cui al verbale n. 188, con oggetto: “surrogazione del Sig. Vaciago Giacomo, dimissionario (artt. 38,41,45 dlgs. n. 267/00).

FATTO
I ricorrenti sono consiglieri del Consiglio Comunale di Piacenza ed appartengono alla coalizione politica di minoranza.
Nell’esercizio del loro mandato, quale espressione della volontà del corpo elettorale, sono stati convocati per la assemblea dalla quale sono scaturite le delibere impugnate.
A tale assemblea non hanno partecipato, in quanto ne hanno ravvisato l’illegittimità sia della convocazione che della composizione, tale da non essere fedele alle regole giuridiche ed alla volontà dell’elettorato.
Nonostante l’illegittima composizione, la assemblea ha deliberato i provvedimenti che oggi vengono impugnati, proprio nell’esercizio del mandato e cioè al fine di garantire agli elettori la trasparenza ed il buon andamento della conduzione degli organi politici.
Si va a descrivere la vicenda che qui interessa.
Il Consiglio comunale del Comune di Piacenza è composta da n. 41 componenti (40 consiglieri comunali + il Sindaco), di cui 16 di minoranza e 24 di maggioranza. Per la validità delle sedute, l’art. 45 del Regolamento per il funzionamento del Consiglio Comunale e delle Commissioni Consiliari chiede la presenza della metà dei componenti del Consiglio stesso e quindi 21 consiglieri.
L’attuale composizione è scaturita dalle elezioni che si sono svolte nella primavera del 2002.
In base ai risultati delle elezioni comunali, nel giugno 2002 si è insediato il Consiglio Comunale, ed il Sindaco ha scelto per la prima volta i propri assessori.
Nel corso del mese di settembre 2004, il Sindaco ha nominato quali assessori tre componenti del Consiglio comunale: i Sig.ri Carini Ernesto, Dosi Paolo, Squeri Alberto.
Un quarto componente, il sig. Vaciago Giacomo, si è dimesso.
Per l’effetto, diventava necessario surrogare i consiglieri decaduti, mediante i primi dei non eletti.
A differenza di quanto accade nel momento della costituzione degli organi immediatamente dopo le elezioni, il Consiglio comunale ha perso i propri componenti e ha dovuto integrare la sua composizione di Collegio già esistente e funzionante.
A tal fine, il Consiglio Comunale è stato convocato in prima convocazione per il giorno 27 settembre 2004.
Alla seduta sono stati convocati i 37 componenti il consiglio.
La seduta è andata deserta per mancanza del numero legale, in quanto erano presenti soltanto 20 consiglieri.
Pertanto, il Consiglio è stato convocato in seconda deliberazione per il giorno 1 ottobre 2004.
Alla seduta sono stati convocati n. 37 componenti del Consiglio oltre i 3 surroganti i consiglieri nominati come assessori e cioè i Sig.ri Grilli Giuseppe, Romersi Pierangelo e Ferrari Claudio, come risulta dal Verbale n. 185 della seduta del 1° ottobre 2004.
Alla assemblea hanno partecipato 23 persone tra quelle convocate, ed in particolare: 20 componenti più i 3 surroganti i consiglieri nominati come assessori.
Il Consiglio ha deliberato la surroga in assemblea del giorno 1° ottobre 2004 riunita in seconda convocazione (art. 39 del dlgs. n. 267 del 2000 e 33 dello Statuto comunale), con queste modalità:
ha ritenuto la validità dell’assemblea in seconda convocazione;
ha ritenuto approvata la surroga di ciascun consigliere, in quanto erano stati espressi 23 voti favorevoli.
Il Consiglio ha deliberato la surroga in assemblea del giorno 1° ottobre 2004 riunita in seconda convocazione (art. 39 del dlgs. n. 267 del 2000 e 33 dello Statuto comunale) computando nel numero legale i Consiglieri surroganti.
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Tale procedimento è del tutto illegittimo per i seguenti motivi in


DIRITTO

I MOTIVO. Illegittimità per violazione di legge. Violazione dell’art. 7 e 38 della l. n. 267 del 2000 e per violazione dell’art. 33 dello Statuto comunale e dell’art. 45 del Regolamento per il funzionamento del consiglio comunale e delle commissioni consiliari.
Illegittimità per eccesso di potere. Erronea composizione di organo collegiale. Sviamento della funzione. Nullità, Inesistenza dell’atto
Le delibere impugnate sono state adottate in seconda convocazione del Consiglio Comunale, convocata ai sensi degli artt. 7, 38 del dlgs. n. 267 del 2000 come attuati dall’art. 33 dello Statuto comunale e dell’art. 45 del Regolamento Comunale, in quanto la prima convocazione è stata dichiarata deserta. Ai sensi delle disposizioni normative, infatti si può avere una seconda convocazione quando la prima convocazione è andata deserta, al fine di permettere la ponderazione degli argomenti all’ordine del giorno da parte dello stesso organo collegiale, nella composizione di cui alla prima convocazione.
Proprio per la essenza della “seconda convocazione” di un organo collegiale, i convocati devono essere gli stessi soggetti già convocati in prima convocazione. Nel caso di specie ciò non è avvenuto.
Dal verbale della prima convocazione risultano convocati 37 componenti del consiglio comunale.
Dal verbale della seconda convocazione i convocati sono invece 40: sono stati convocati anche i 3 surroganti i componenti nominati assessori comunali.
È evidente pertanto che in seconda deliberazione è stato convocato e, quindi, si è riunito un organo collegiale diverso da quello di cui alla prima convocazione: da ciò la inesistenza dell’organo collegiale di cui alla seconda convocazione e, quindi, la nullità degli atti da questi adottati.
A ben vedere, inoltre, sono state convocate in seconda deliberazione anche i surroganti, la cui presenza alla deliberazione si è rilevata essenziale e necessaria per integrare il numero legale di validità. Infatti, in seconda deliberazione erano presenti i consiglieri già presenti in prima deliberazione più i tre surroganti. Si evidenzia peraltro che la seduta aveva proprio la funzione di deliberare sulla loro surrogazione (da cui il II motivo di doglianza, cui si rinvia).
È evidente come il mutamento della composizione dell’organo tra la I e II convocazione sia stato effettuato proprio per evitare l’opposizione della minoranza e quindi ottenere l’approvazione della deliberazione favorevole per la maggioranza. Tale scelta, in violazione della logica stessa della seconda deliberazione non soltanto ha una sanzione politica, ma soprattutto deve avere una sanzione tecnico giuridica, tale da inficiarne la validità per evidente abuso della funzione.
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II MOTIVO. Illegittimità per violazione di legge. Illegittimità per violazione dell’art. 38 c. 4 e 8 del dlgs. n. 267 del 2000, in relazione all’art. 45 del dlgs. n. 267 del 2000. Violazione dell’art. 78 c.2 della l. n. 267 del 2000. Illegittimità per eccesso di potere per conflitto di interessi. Sviamento della funzione.
L’art. 45 del dlgs. n. 267/00 disciplina le modalità di scelta della persona che deve surrogare un consigliere cessato dalla carica, nel corso della vita del consiglio comunale e per l’effetto prevede che tale sia il candidato che nella medesima lista segue immediatamente l'ultimo eletto. Tale norma è applicabile “in ogni caso” di cessazione dalla carica del consigliere nel corso del quinquennio. Nella fattispecie è stato applicato questo identico criterio nelle delibere n. 185, 186, 187 ed anche per la delibera n. 188, destinata alla surrogazione di un consigliere cessato dalla carica per dimissioni e, pertanto, non nominato in giunta comunale.
Il dlgs. 267 del 2000 si preoccupa altresì di individuare il momento da cui ha efficacia la surrogazione: infatti l’art. 38 c. 4 prevede testualmente che “I consiglieri entrano in carica all'atto della proclamazione ovvero, in caso di surrogazione, non appena adottata dal consiglio la relativa deliberazione”. È evidente che in tutti i casi oggetto del presente giudizio ci troviamo di fronte all’assunzione delle funzioni di consigliere comunale quando già il Consiglio era operante: ben ne è consapevole lo stesso Consiglio Comunale ed il suo Presidente che parla di “surrogazione”.
La scelta normativa è derivata dal fatto che ci troviamo di fronte ad un organo collegiale già costituito, che perde alcuni componenti. L’organo collegiale ha in sé una veste unitaria e la sostituzione di altri componenti – anche se vincolata dall’esito elettorale – deve costituire espressione della volontà del collegio.
Tuttavia, della surrogazione non è stato usato il meccanismo di cui al dlgs. n. 267/00: i surroganti sono stati:
convocati per la seconda deliberazione del Consiglio Comunale in cui era iscritto all’o.d.g. la deliberazione sulla loro surrogazione;
sono stati computati tra i componenti il Consiglio Comunale per la deliberazione sulla loro surrogazione.
Ciò significa che i surroganti sono entrati in carica prima del momento in cui il Consiglio Comunale ha adottato la deliberazione di surrogazione.
Sul punto il dettato normativo è inequivoco e chiaro nel posporre alla deliberazione l’entrata in carica dei consiglieri: ciò peraltro è coerente con la natura e funzione stessa della surrogazione, intesa a sostituire componenti ed integrare un organo collegiale già esistente e funzionante. In tal modo si è pronunciato il Ministero dell’Interno – Dipartimento per gli affari interni e territoriali, con comunicazione prot. n. 1379/L 142/1 Bis /5.4 TER I del I ottobre 2004, laddove a pag. 2 precisa la chiarezza ed inequivocità del dettato normativo nella parte in cui prevede che in ogni caso, i consiglieri surroganti entrano in carica non appena adottata la delibera di surrogazione e, quindi, dopo di questa.
Non soltanto: i consiglieri surroganti hanno partecipato quali componenti del Consiglio comunale proprio ai fini della adozione della deliberazione per la loro surrogazione, e quindi in evidente conflitto di interessi: da ciò il lamentato vizio di eccesso di potere, per conflitto di interessi e sviamento della funzione. L’obbligo di astensione è espressamente previsto per gli amministratori comunali dall’art. 78 c. 2 del dlgs. n. 267 del 2000, e comunque costituisce principio generale del nostro ordinamento, che trova fondamento nell’art. 97 della Costituzione: è espressione dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa fissati e espressione di una regola generale ed inderogabile di ordine pubblico (Consiglio Stato, sez. IV, 26 maggio 2003, n. 2826)
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III MOTIVO. Illegittimità per violazione di legge. Violazione dell’art. 78 comma 2 del dlgs. n. 267 del 2000 Cost. anche in relazione all’art. 97 Cost. Conseguente illegittimità per eccesso di potere per conflitto di interessi sotto diverso profilo. Sviamento della funzione
L’art. 97 c. 2 del dlgs. n. 267 del 2000 prevede che gli amministratori di cui all’art. 77 c. 2 dello stesso dlgs. – e quindi anche i consiglieri comunali – debbono astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado. Nel caso di specie invece, i surroganti non soltanto sono stati computati per integrare il numero legale, ma anche hanno partecipato alla discussione sul punto all’o.d.g. relativo alla loro posizione, ed il loro voto è stato determinante per l’approvazione della delibera sul punto. È evidente la grave violazione di legge. Infatti, i “surroganti” hanno votato per approvare il punto all’odg relativo alla verifica legale dei requisiti soggettivi e personali perchè si verificasse la surrogazione, ovvero perchè gli stessi “surroganti – votanti” avessero diritto ad entrare quali membri effettivi del Consiglio comunale.
Peraltro, l’art. 78 è norma intesa a garantire l’attuazione di un principio di ordine pubblico che trova diretto fondamento nell’art. 97 della Costituzione ed è preposto a garantire l’attuazione del principio di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. Tale obbligo di astensione, dettato dal legislatore espressamente per tutti gli amministratori comunali “in quanto espressione dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa fissati dall'art. 97 cost., è espressione di una regola generale ed inderogabile di ordine pubblico, applicabile, quindi, anche al di fuori delle ipotesi espressamente contemplate dalla legge, che scatta automaticamente allorquando sussiste un diretto e specifico collegamento tra la deliberazione ed un interesse proprio di colui che vota o dei suoi congiunti”. (Consiglio Stato, sez. IV, 26 maggio 2003, n. 2826). È evidente quindi, la fondatezza del motivo sia sotto il profilo della violazione della puntuale norma di legge, che sotto il profilo dell’eccesso di potere, per violazione dei principi che informano l’azione amministrativa e per sviamento della funzione.
Ed infatti, tale vizio di violazione di legge sussiste anche e soprattutto nella denegatissima ipotesi in cui la posizione giuridica dei surroganti – rispetto al Consiglio comunale già in essere – fosse equiparabile a quella dei consiglieri, considerato che l’art. 78 si riferisce a tutti gli amministratori locali, compresi i consiglieri.
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P.Q.M.
si insiste per l’accoglimento del presente ricorso.
Con vittoria di spese, competenze ed onorari tutti del giudizio.
Ai sensi ed agli effetti dell'art. 9 della legge n. 488 del 1999 sul contributo unificato si dichiara che il valore della causa è indeterminabile e, per l’effetto, si versa il contributo unificato pari a Euro 310,00.

Si formula altresì
ISTANZA CAUTELARE
al fine di ottenere la sospensione del provvedimento impugnato, sussistendone i presupposti del fumus e del periculum. Quando al fondamento giuridico già si è ampiamente esposto. Il danno grave ed irreparabile è evidente, laddove si consideri che i ricorrenti non possono legittimamente esercitare la propria funzione di consiglieri appartenenti allo schieramento politico di minoranza e quindi esprimere la volontà del corpo elettorale, in quanto vengono chiamati a partecipare ad un organo la cui composizione non è legittima. Infatti, i surroganti non sono diventati consiglieri di diritto. Non soltanto, lo stesso organo, proprio perché non legittimamente formato, continuerà ad adottare delibere illegittime, con grave danno per il funzionamento dell’attività dell’ente locale, chiamato a svolgere i servizi essenziali della comunità ed espressione della volontà, democraticamente formatasi, dei suoi elettori.
Peraltro l’annullamento delle delibere impugnate è l’unico strumento per perseguire l’interesse pubblico e, per l’effetto, ripristinare la legalità violata e ricostituire l’organo espressione della volontà popolare secondo i criteri e con le modalità previste dalla legge: soltanto in tal modo può essere garantita la piena attuazione del principio democratico che è valore fondante la nostra Costituzione.
Bologna – Parma, 8 novembre 2004
(Prof. Avv. Antonio Carullo)
(Avv. Fabio Massimo Cantarelli)
   
RELATA DI NOTIFICA
Ad istanza come in atti, io sottoscritto Assistente U.N.E.P. addetto al Tribunale di Piacenza ho notificato copia conforme all'originale del suesteso atto a:
COMUNE DI PIACENZA, in persona del Sindaco p.t. corrente presso la Casa Municipale PIACENZA, ivi recandomi e consegnandone copia conforme all'originale a mani di ...
SIG.RI GRILLI GIUSEPPE, residente in Piacenza, Via Egidio Carella, 10, ivi recandomi e consegnandone copia conforme all'originale a mani di ..
SIG. ROMERSI PIERANGELO, residente in Piacenza, Via Luigi Zoni, 18, ivi recandomi e consegnandone copia conforme all'originale a mani di ...
SIG. FERRARI CLAUDIO, residente in Piacenza, Via Diofebo Negrotti, 24, ivi recandomi e consegnandone copia conforme all'originale a mani di ...
SIG. PASQUALI EMANUELE, residente in Piacenza, Via Augusto Balsamo, 23, ivi recandomi e consegnandone copia conforme all'originale a mani di ....
SIG. RICCIARDI AVV. BENEDETTO, residente in Piacenza, Via San Tommaso 13/A, ivi recandomi e consegnandone copia conforme all’originale a mani di ....




TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
REGIONALE PER L’EMILIA ROMAGNA
- PARMA -
Nel ricorso promosso da:
Sigg.ri BALLERINI ALESSANDRO ed altri
(Prof. Avv. Antonio Carullo)
(Avv. Fabio Massimo Cantarelli)
contro
COMUNE DI PIACENZA, in persona del Sindaco p.t.
e nei confronti di
SIG. FERRARI CLAUDIO ED ALTRI
ISTANZA DI FISSAZIONE UDIENZA
I sottoscritti Prof. Avv. Antonio Carullo e Avv. Fabio Massimo Cantarelli, che assistono, rappresentano e difendono i ricorrenti come da mandato nel ricorso introduttivo del giudizio;
chiedono
che venga fissata l’udienza di discussione nel merito, ai sensi dell'art. 23 L. n. 1034 del 1971.
Con ossequio.
Bologna - Parma, 12 novembre 2004
(Prof. Avv. Antonio Carullo)
(Avv. Fabio Massimo Cantarelli)